2022年7月29日，国务院办公厅发布了《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》（国办发〔2022〕27号）（以下简称：《行政裁量权基准制定和管理意见》），进一步对行政裁量基准的制定原则、制定主体、制定程序、裁量基准的内容等进行了规范。
2.它适用于具有特定身份的人。(三)禁止性规范宪法上关于税法典编纂的禁止性规范，不是指必须适用某种特定行为的强制性规范，而是为了建构合乎宪法价值秩序的税收制度，防止滥用税收形式行为出现，无论是国家还是公民都不得为破坏税收秩序、损害税收利益的行为，否则将受约束、禁止甚至制裁，从而划定了国家和公民税收行为的边界，具有限缩行为人税收行为范围的效果。
立足财政法的现代领域法定位，从宪法高度考量其内部体系构成之税法部分及其他部分之间的关系问题，并进行整体法秩序的统合建构，有助于打通各单行法或体系法之间的理念与制度隔阂，关系到财政法合宪性统一目标之实现。税收的收支关系大体可分为一般和具体两方面，一般意义上的收支关系即量入为出与收支平衡的预算法要义，我国现行《预算法》第12、35条等均予以明确规定，税收作为一般公共预算收入类型，必须接受预算法调整，因此，税法典制定应当契合现代预算治理理念，与预算法规范相衔接，以预算法定、预算绩效、预算民主为抓手，推动一般公共预算收支的法治、善治与共治。比较观之，在编纂《民法典》之前，围绕《合同法》《侵权责任法》等民事法律形成了庞大的司法解释群，民法也同样呈现一定空筐结构，尽管程度不如税法深，但在民法法典化过程中，不少司法解释都已被吸入《民法典》。进入专题： 税法典 。(45)参见李建军、张伟、蒋海英：《论市场对资源配置起决定性作用中的税收作用》，载《税务研究》2018年第7期。
(46)参见张翔：《共同富裕作为宪法社会主义原则的规范内涵》，载《法律科学》2021年第6期。(61)面对民法中可能的权利滥用，税法应保留其独立实施价值判断的余地，依照实质课税原则，依据严格要件与正当程序可以对所涉及的基础性民事法律关系加以重新认定。第四，判断是否存在合法的公开豁免。
两相对比，同一系统的行政机关和公共企事业单位信息公开工作考核制度的宽严程度存在天壤之别。关键词: 公共企事业单位 信息公开 脱条例化 入条例化 信息公开诉讼 一、问题的引出：公共企事业单位信息公开制度的脱条例化在我国政府信息公开制度和理论中，公共企事业单位信息公开是一个既特殊又小众化的问题。比如在贾某与中国移动山东平度分公司信息公开案([2018]鲁02行终256号)中，被告被要求公开6连号、7连号、8连号手机号段的最低功能费收费情况和获取及购买方式。[63]以上三种方案都难以落地。
其次，本文并不强调样本的全面性或权威性，既未穷尽所有相关案例，也无指导性案例或公报案例。因此，要实现公共企事业单位信息公开入条例化，必须另辟蹊径。
第一，不讨论公共企事业单位是否属于行政主体，把参照视为等同。 彭錞，法学博士，北京大学法学院助理教授。又如在孙某诉南通市港闸区档案馆信息公开案([2015]通中行终字第00329号)中，二审法院指出：尽管从《档案法》第6、8条的具体规定来看，档案局和档案馆系不同的主体，履行不同的职能，但作为本案被告的港闸档案馆，并非独立于档案局的机构，因为《南通市港闸区档案局(档案馆)职能配置、内设机构和人员编制规定》明确规定：设立区档案局(挂‘区档案馆牌子)，是履行行政管理职能的区委、区政府直属副科级事业机构，依照公务员管理。[8]如，《国务院办公厅关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》(2008年4月29日)、《国务院办公厅关于印发2018年政务公开工作要点的通知》(2018年4月8日)、《关于推进公共资源配置领域政府信息公开的意见》(2017年12月29日)、《关于推进社会公益事业建设领域政府信息公开的意见》(2018年2月9日)、《国务院办公厅政府信息与政务公开办公室关于明确政府信息公开与业务查询事项界限的解释》(2016年9月18日)。
[46]考察以上三种理由，第一种无疑不具合法性，因为第37条要求国务院相关主管部门或机构制定具体实施办法，意在细化落实参照执行，而非设立其前置条件。这显然违反《条例》第31条关于年报于每年3月底前向社会公开的要求。参见郭泰和：《公用企业信息公开研究》，中国政法大学出版社2015年版，第232-238，249-251页。由此可见，公共企事业单位自主运营的需求和特性，完全可以为《条例》所尊重与容纳，不应使其信息公开工作背离《条例》以公开为常态、不公开为例外的一般原理，也构不成逃避主动公开+依申请公开之基本架构的理由。
二是通过行政管理权而不是司法权来保障其落到实处，是现实可行的方案，也是已经为实践所部分印证了的方案。以类似的理由，在孙某不服杭州市余杭区人民政府行政复议决定案([2017]浙01行初509号)中，法院判定如认为供电企业未按规定公开有关信息的，根据《供电企业信息公开实施办法》第15条，可以向国务院能源主管部门及其派出机构投诉，不能直接申请行政复议。
当然，《条例》的参照并不必然等于《行政诉讼法》的彼参照。前款规定的公共企事业单位未依据相关法律、法规以及国务院有关主管部门或者机构的规定，公开在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息，公民、法人和其他组织可以向其主管部门申诉，接受申诉的部门应当及时调查处理并告知处理结果。
这是运行10年后，我国政府信息公开制度首次面临系统性改革，受到广泛关注。[39]参见前引[5]，朱芒文。[19]许多地方也开展了政府信息公开工作的抽查督导或年度检查。由此，作为事业单位的港闸档案馆和作为行政机关的港闸档案局，不仅形式上是一个单位，其实质上也履行着相同的行政管理职能，故应当认定档案馆属于港闸区人民政府的下属部门，系政府信息公开诉讼的适格被告。[25]但上述分析表明：在制度配套、考评追责和监督救济三个维度上，来自行政系统内部的保障有力推动了该项工作。二审法院认为：广州市自来水公司作为市场经营主体，其自身或相关联公司在经营过程中与其他市场经营主体产生经济纠纷，该纠纷所涉的资料或信息不属于与社会公共服务相关信息的范围。
[25]参见王锡锌：《政府信息公开制度十年：迈向治理导向的公开》，载《中国行政管理》2018年第5期。其次，视第37条的参照执行为授权性规定，无疑会否定《条例》的二元结构，把本应相互区分的第37条和第36条混为一谈。
具体办法由国务院有关主管部门或者机构制定，全国政府信息公开主管部门可以根据实际需要制定专门的规定。但是，对于公共企事业单位，如果其违反规定，不公开相应信息，目前还找不到强有力的监督制约手段。
又如在阮某与广州市自来水公司信息公开案([2017]粤71行终1522号)中，原告申请公开刘屋洲至西洲水厂原水输水管工程的工程资料，旨在为其与被告之间的民事纠纷搜集证据。[40]从前文论述来看，这并非一时一地之弊，而是带有普遍性。
[54]参见后向东：《论信息公开的五种基本类型》，载《中国行政管理》2015年第1期。第37条原文为：教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照本条例执行，具体办法由国务院有关主管部门或者机构制定。因此，可欲且可行的改革方向应是入条例化，使公共企事业单位信息公开回归政府信息公开制度的一般原理和基本架构，明确其适用《条例》，并通过设置申诉前置程序引入复议和诉讼救济。[5]参见朱芒：《公共企事业单位应如何信息公开》，载《中国法学》2013年第2期。
[10]参见北京大学公众参与研究与支持中心：《中国行政透明度观察报告(2011-2012)》，法律出版社2013年版，第69页。如此修改可同时达到三个目标：第一，以适用替代参照执行，凸显公共企事业单位和行政主体在信息公开方面的共性，也为主管行政部门制定具体办法和专门规定提供更加明确、清晰的依据。
[13]与此同时，这些纸面上的制度也逐步走入实践。在我国行政法领域，参照适用的最重要实例在于《行政诉讼法》第63条规定的人民法院审理行政案件，参照规章。
但申请者发现根据《北京市收费公路监督检查管理办法》，交通管理部门负责对收费公路经营者进行监管。[35]如《国务院办公厅关于印发2012年政府信息公开重点工作安排的通知》《国务院办公厅关于印发2016年政务公开工作要点的通知》和《国务院办公厅关于推进社会公益事业建设领域政府信息公开的意见》(2018年2月9日)等文件均提及公共企事业单位信息公开。
数年后，一项实证研究指出：公共企事业单位信息公开工作中出现了主管部门与各公共企事业单位之间相互踢皮球的现象。进入专题： 信息公开 脱条例化 入条例化 。[58]高秦伟：《私人主体的行政法义务》，载《中国法学》2011年第1期。这首先表现在两者同来龙、共去脉。
在中央层面，作为全国政府信息公开主管部门，国务院办公厅至今共发布了14份政府信息公开制度配套的文件，涉及对整体制度的细化、对年度工作的布局、对单行领域的安排以及对具体事项的解释。国务院法制办《关于〈中华人民共和国政府信息公开条例(修订草案征求意见稿)〉的说明》对该问题也未展开说明。
前款规定的公共企事业单位未依据相关法律、法规以及国务院有关主管部门或者机构的规定，公开在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息，公民、法人和其他组织应先向其主管部门申诉，后者应及时调查处理并告知处理结果，对处理结果不服的，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。最后，监督救济缺失，主要体现为制度建设不完善和执行落实不到位。
这就意味着工信部管理范围的公用企事业单位是部直属事业单位，不包括工信部行政管理的对象，即本案被告。2016年，中办与国办联合发布《关于全面推进政务公开工作的意见》，强调要大力推进公共企事业单位办事公开;2017年，国办《〈关于全面推进政务公开工作的意见〉实施细则的通知》规定各级行政机关、法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织为《关于全面推进政务公开工作的意见》的适用主体，公共企业事业单位参照执行。
